吳鐘瑚先生的職業(yè)生涯，使他成為《能源法》立法曲折浮沉的最佳見證和親歷者。
   四十年前，動力經(jīng)濟學(xué)專業(yè)畢業(yè)的吳鐘瑚在經(jīng)歷文革下放后回到北京，在第一屆國家能源委（1980~1982年）期間，授命著手于我國《能源法》早期的研究和籌備工作；三十年前的能源部存續(xù)時期（1988~1993年），隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制和法律體系逐步建成，研究搭建能源法規(guī)體系成為政府能源立法規(guī)劃的重要任務(wù)，吳鐘瑚再次擔(dān)綱能源領(lǐng)域法律法規(guī)體系設(shè)計的科研課題；十五年前，隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟法律體系基本建立，適時設(shè)立的國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對能源立法給予特殊重視，《能源法》立法工作得以實質(zhì)性的推動——由15個部委和機構(gòu)組成的《能源法》起草小組開始起草第一版《能源法》，作為能源辦聘請的專家組4名常駐專家之一，吳鐘瑚全程參與了《能源法（征求意見稿）》（2007）和《能源法（送審稿）》（2008）的起草過程；五年前，國務(wù)院“立法工作計劃”將制定《能源法》列為全面深化改革和全面依法治國急需的項目，由國家能源局組織，吳鐘瑚擔(dān)任特聘顧問（原任副會長兼秘書長）的中國法學(xué)會能源法研究會于2016年修改了送審稿，后經(jīng)能源局再次修訂后向社會公開征求意見，期間對能源法各稿的研討吳鐘瑚大都參與其中，并予以高度關(guān)注和付出。由于對我國能源立法的執(zhí)著與堅持，吳鐘瑚獲得了國家能源辦授予的“國家能源法專家”證書和中國法學(xué)會能源法研究會頒發(fā)的“中國能源法治建設(shè)事業(yè)特殊貢獻獎”榮譽。

    立法的浮沉，刻畫出了時代變遷的痕跡，折射出社會法治化的迫切需要，也融入進了能源治理體系現(xiàn)代化的艱難征程；在《能源法》征求意見稿的幾度開合間，吳鐘瑚也從彼時年少步入古稀。作為能源法學(xué)界的資深專家，吳鐘瑚見證了《能源法》立法在機構(gòu)改革和部門調(diào)整中的屢次推動與擱淺；深諳“部門立法”的利與弊、是與非；作為一名能源領(lǐng)域的從業(yè)者，在經(jīng)歷了電力行業(yè)由行政計劃走向市場化開端的深刻變化后，他的眼中，更多的是對于能源發(fā)展目標(biāo)多樣性和多路徑選擇過程中，利用法律工具引領(lǐng)和保障利益均衡、調(diào)整經(jīng)濟關(guān)系的殷切期望。

    在吳鐘瑚看來，早期的能源立法，著意解決能源的平衡問題，主體間的利益分配相對簡單。隨著市場化經(jīng)濟體制和機制逐步確立，多元經(jīng)濟實體的出現(xiàn)，以及市場配置方式的改變，都在呼喚市場條件下能源管理和開發(fā)利用的法治化。

    “目前我國能源立法工作中最大的不完善，是作為完整的能源法律法規(guī)體系中主干體系的不完整，重要的法律法規(guī)缺位。一些待立和待修改的能源法規(guī)遲遲不能進入立法程序，在法律邊界和調(diào)整范圍上，以及合理、規(guī)范的經(jīng)濟制度設(shè)計上，由于缺少法律依據(jù)而成為了利益相關(guān)方博弈的籌碼，長此以往，既耗費了立法成本，也導(dǎo)致了政府部門因缺少法律工具而造成治理能力上的欠缺。”

   吳鐘瑚說，“盡管能源立法涉及領(lǐng)域眾多，無論是研究的對象和范圍，研究的方法和規(guī)律性，以及需要調(diào)整的目的、范圍和原則的獨立性，都賦予了《能源法》有別于其他法學(xué)門類的獨特性和立法難度，但是，在現(xiàn)代法治化社會的進程中，‘有法可遵’總比‘無法可依’要強，只有先解決了‘有沒有’的問題，才能談及未來‘好不好’的問題?！赌茉捶ā吩俅握髑笠庖?，是推動能源領(lǐng)域高質(zhì)量立法的一次契機，也是完善能源領(lǐng)域法治化，踐行新能源安全發(fā)展觀的迫切需要。”

    從“高層授意”到“機構(gòu)推動”，從“幾經(jīng)擱淺”到“備受矚目”，《能源法》所遭遇的立法困境在我國立法實踐中并不多見?！赌茉捶ā妨⒎ǜ〕恋谋澈笥兄男┕适?，故事中隱藏著怎樣的波折與碰撞？能源立法對于我國能源領(lǐng)域未來的改革、發(fā)展與有效治理有著哪些無法替代的作用？在當(dāng)下，這一個比任何時刻都無限接近能源領(lǐng)域法治化進一步健全完備的時刻，記者帶著這些問題，在與吳鐘瑚的深度對話中探尋答案。

    CPEM：4月10日，國家能源局發(fā)布關(guān)于《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》公開征求意見的公告，一時間引起了業(yè)內(nèi)的廣泛反響，但是在對于能源領(lǐng)域“母法”的立法充滿期待的同時，更多的是對于《能源法》真正出臺的可能性感到焦慮。因循過往《能源法》幾經(jīng)波折的經(jīng)歷，我們是否能夠從過往中尋找到對《能源法》出臺審慎樂觀的依據(jù)？

    吳鐘瑚：我國能源立法發(fā)展最大的特點，就是與體制共生。改革開放以后，我國確立了中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制，市場經(jīng)濟的本質(zhì)就是法治經(jīng)濟。隨著我國法治化進程的加快，能源領(lǐng)域的法治化也在大力跟進，其中能源管理的方式，多是依靠規(guī)章制度向前推動發(fā)展。但是我們應(yīng)該認識到一個事實，除了可再生能源領(lǐng)域外，我國煤、油、氣、電、核這幾個主要的能源領(lǐng)域，都是以國有經(jīng)濟為主，能源立法必然要反映國有企業(yè)的訴求。同時，我國能源立法的現(xiàn)狀基本是以“部門立法”為主，由行業(yè)主管部門負責(zé)單項領(lǐng)域政策法規(guī)的起草工作，那么必然地，他們需要把其擁有的職能、權(quán)力予以固化，使法律成為其依法行政的工具和手段。

    事實上我國《能源法》的立法動議，最早可以追溯到1981年我國歷史上第一個能源委員會成立時期。當(dāng)時有兩個重要的時代背景不得不提，一個是發(fā)生在上世紀70年代的兩次能源（石油）危機，促進了世界能源立法的發(fā)展，以美國、日本為代表的國家希望通過立法促進能源的有效利用，首先解決節(jié)約和石油替代的問題。在1979年我國的人大會議上，葉劍英委員長將能源法立法位列于我國經(jīng)濟五項立法的重中之重，后交由新成立的國家能源委員會組織研究，我作為被授權(quán)的課題組負責(zé)人，準備在煤、油、電力部門和法學(xué)機構(gòu)籌建專門的前期研究小組。但在那個時候，《能源法》雖被列入經(jīng)濟法的范疇，但在法學(xué)界屬于空白領(lǐng)域無人問津，甚至關(guān)心的人也鳳毛麟角。在最初的起草研究工作中，我們陸續(xù)走訪了社科院法學(xué)所、法學(xué)院校和相關(guān)部委，了解他們對能源立法的看法，結(jié)合學(xué)習(xí)法學(xué)理論，以“吃螃蟹”的精神，在《能源法》的法律內(nèi)涵及調(diào)整原則方面作了開拓性的研究，明確了能源法的主要調(diào)整范圍和法律原則，并且形成了研究成果，見諸出版物。但是后續(xù)由于那屆能源委過于“短命”，解體之后這個工作也就擱置下來了，而且一擱就是十幾年。

    隨著時間推移到90年代，由黃毅誠執(zhí)掌的能源部再次將能源法律體系研究提上日程。在那一時期，《電力法》、《煤炭法》都已經(jīng)啟動了相關(guān)的起草工作，并陸續(xù)進入立法程序，我的工作重心也由《能源法》的起草向能源法律體系的設(shè)計與建設(shè)轉(zhuǎn)向。當(dāng)時關(guān)心此項工作的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)都認為，能源法律體系的建設(shè)難度并不亞于之前的工作，因為涉及到的部門眾多，調(diào)整范圍也比較寬泛，還有行政力量的干預(yù)，能源法律體系的搭建不是三五年就能做得出來的，后來的實際情況也驗證了當(dāng)時領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)見。雖然后續(xù)由于沒能列進相關(guān)的工作計劃，《能源法》也隨著能源部的撤銷再度淡出能源法律體系的視野。

    早期的能源立法，主要解決的是能源的平衡問題，那時的社會經(jīng)濟關(guān)系比較簡單，是行政性的資源配置和利益分配，不過是誰多誰少的問題，部門的規(guī)章和行政文件就很管用。而且當(dāng)時我們國家能源基本自給自足，煤炭的出口量還在不斷增加，我們既沒有意識到能源的重要性，在當(dāng)時的制度環(huán)境中也確實不存在立法的現(xiàn)實與迫切需要。

    到了本世紀，隨著市場經(jīng)濟體制機制的確立，以及能源、電力領(lǐng)域?qū)嵤┑闹卮篌w制變革，多元化經(jīng)濟實體的陸續(xù)出現(xiàn)、市場配置方式的改變、利益均衡化和經(jīng)濟關(guān)系的調(diào)整，都在呼喚市場條件下能源管理和開發(fā)利用的法治化；能源發(fā)展目標(biāo)的多樣性和多路徑選擇，能源供需矛盾突出，以及能源不合理開發(fā)利用所引發(fā)的一系列環(huán)境問題，使能源的可持續(xù)發(fā)展和能源安全上升到了國家戰(zhàn)略的高度。

    隨著2005年國務(wù)院能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的成立，能源的發(fā)展被給予了特殊的重視，時任總理溫家寶也曾就《能源法》的起草工作作出過重要批示，能源立法也再次受到業(yè)界矚目。

    一直以來，煤、電、油、核作為我國基礎(chǔ)性的實體能源，已經(jīng)實施的各能源品種的單行法和制度規(guī)章，由于缺少基礎(chǔ)性、綜合性的法律，在能源法律體系的建設(shè)層面是非常不完備的，由于綜合性的發(fā)展思路沒有辦法在單行法中得到體現(xiàn)，能源總體戰(zhàn)略和結(jié)構(gòu)調(diào)整的法律規(guī)范也遠不能適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，也就在那一時期，由15個部委和機構(gòu)組成的《能源法》起草小組開始著手第一版《能源法》的起草工作，相關(guān)立法工作才得以實質(zhì)性的推動。

    第一版《能源法》接續(xù)了能源部時期的立法理念，以能源“小憲法”，也就是能源法律體系中的母法或上位法進行法條起草和制度設(shè)計，希望憑借它的出臺，為單行法及配套法規(guī)的制定、修改提供法律依據(jù)和基礎(chǔ)。也正因為這樣的體系定位，第一版《能源法》覆蓋了能源開發(fā)、利用、交易的全流程和整個產(chǎn)業(yè)鏈條，涉及到產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、布局，宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、科技發(fā)展等等多個方面，形成了十五個章節(jié)近140個法條。

    盡管第一版《能源法》從法理、立法思路都能夠適應(yīng)當(dāng)時能源法治化建設(shè)的要求，也契合了計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中的法律制度需求，在產(chǎn)權(quán)制度、價格機制等方面基本體現(xiàn)了系統(tǒng)性、完備性和規(guī)范性，但是在2007年向社會公開征求意見，再到2008年由國家發(fā)改委提交至當(dāng)時的國務(wù)院法治辦，向各界征求意見后卻再無下文，石沉大海?，F(xiàn)在回過頭來思考，之所以被擱置了十余年的原因，多與體制改革的進程有脫不開的干系。或者說，當(dāng)時的改革并沒有進入到縱深階段，對于改革進程的判斷、能源電力領(lǐng)域未來的發(fā)展方向都還沒有定論。

    最重要的體現(xiàn)，是基于我國專業(yè)領(lǐng)域立法模式，也就是部門立法的利與弊，是與非——與能源相關(guān)的法律，必然反映各自的立法訴求，但是作為母法或上位法，《能源法》在與不同種類能源所采取的法規(guī)政策的協(xié)調(diào)，不同管理部門間職權(quán)的劃分、以及政府與市場的關(guān)系中，需要清晰地劃定調(diào)整范圍和彼此間功能的界定。反觀我國立法速度最快的一部法律，《可再生能源法》從2004年起草，2005年全國人大審議通過，2006年1月實施，正是由于不涉及強勢部門間的利益關(guān)系，且市場主體和法律實施主體多為中小企業(yè)，法律關(guān)系的調(diào)整基本是政府與企業(yè)的管理關(guān)系，因而得以在相對較快的時間內(nèi)取得了立法突破。

    而龐雜的能源領(lǐng)域本身產(chǎn)生的經(jīng)濟法律關(guān)系盤根錯節(jié)，不僅有行政管理關(guān)系，還有大量的技術(shù)經(jīng)濟關(guān)系，要把這樣復(fù)雜的關(guān)系上升到法律層面，用一個制度去規(guī)范和調(diào)整，不是不能實現(xiàn)，但是在當(dāng)時的社會經(jīng)濟和改革環(huán)境中，頂層設(shè)計都還在繼續(xù)討論，管理體制和法律制度尚未完全理順，利益沖突有待進一步解決，在立法條件不成熟的階段，立法的難度可想而知。

    另外一個層面的體現(xiàn)，是關(guān)于“事權(quán)”的爭論。在我國的能源領(lǐng)域?qū)嵤┑墓芾頇?quán)責(zé)被分散在國務(wù)院各個機構(gòu)，從發(fā)改委到財政部，甚至是國家工商總局，共涉及到十余個相關(guān)部門，謂之“九龍治水”。與這些部門相關(guān)聯(lián)的能源管理權(quán)責(zé)并非法定，而是依據(jù)國務(wù)院三定方案各司其職。但是不可否認的現(xiàn)實是，一些部門在能源管理的權(quán)責(zé)中既涉及到利益平衡，又有職責(zé)交叉或界限模糊，因而在立法中要界定這些權(quán)限的時候，部門間的博弈必然會影響立法進度，甚至是立法質(zhì)量。這也是第一版《能源法》進不了立法程序的原因之一。

    如果再回想第一階段的立法歷程，與其說是《能源法》難以從立意走向現(xiàn)實，不如說是在契機與博弈的交織中蟄伏。在我的理解中，《能源法》作為能源領(lǐng)域的軟科學(xué)，高層的授意和機構(gòu)的推動力量是非常重要且清晰的。國家對于政府機構(gòu)改革，曾寄希望設(shè)立權(quán)威性部門，把相關(guān)的能源管理職能和功能進行整合，以此來加強能源的統(tǒng)一管理和決策。現(xiàn)在看來，面對產(chǎn)業(yè)鏈條長且技術(shù)復(fù)雜，涉及環(huán)節(jié)、部門眾多的能源領(lǐng)域來說，依據(jù)某項法律的需要進行整合和調(diào)整是不易實現(xiàn)的，這也是《能源法》立法的先天不足。

    CPEM：2015年，國務(wù)院“立法工作計劃”將制定《能源法》列為全面深化改革和全面依法治國急需的項目，也就在同一年的3月，我國開啟了新一輪電力體制改革的序幕，從目前的現(xiàn)實條件來說，無論從中央決策層給予的關(guān)注度，還是推動能源革命、電力市場化改革的迫切程度，都為能源法治化進程的推進奠定了一定的先決條件。從第一版《能源法》走到當(dāng)下的征求意見稿，能源立法理念最大的不同體現(xiàn)在哪里？過往的爭議、矛盾是否能在此版《能源法》中得以終結(jié)？

   吳鐘瑚：從歷史的過往里不難看出，能源涉及領(lǐng)域?qū)挿?，利益主體多元，形成兼顧創(chuàng)新性、可行性，且具有法律約束力和宏觀指導(dǎo)性的能源基本大法難度極大，但是我們也應(yīng)該看到，部門立法的理論已經(jīng)不能適應(yīng)復(fù)雜經(jīng)濟社會的發(fā)展，《能源法》應(yīng)該將重心放在能源領(lǐng)域中出現(xiàn)的共性問題，而非進行部門法的分割。同時，能源立法與能源改革在很大程度上是相互關(guān)聯(lián)的，在既定目標(biāo)的改革優(yōu)化通道中，迫切需要加大能源立法的力度來引導(dǎo)和保障能源領(lǐng)域改革的總體發(fā)展方向，同時，能源立法也必須契合能源電力領(lǐng)域體制改革的需要。

   2015年以前，與經(jīng)濟社會發(fā)展所處的階段相適應(yīng)，能源，特別是電力這一關(guān)系國計民生的特殊產(chǎn)品，一直被作為公共物品由政府對其進行管控，盡管這樣的管理手段滿足了伴隨經(jīng)濟快速發(fā)展階段不斷增長的電力需求，同時普遍服務(wù)也被作為電力發(fā)展的主要目標(biāo)之一，但同樣，電力的商品屬性因而一直被弱化，也正因如此，電力領(lǐng)域被詬病為“市場失靈的領(lǐng)域”。新一輪電改著意建立“統(tǒng)一開放、競爭有序”的電力市場體系，盡管5年來電力體制改革取得了諸多階段性的成果，但是對市場競爭秩序和價格形成機制的維護與建設(shè)依然成效不足。

   與此同時，2015年電力建設(shè)項目審批權(quán)下放至地方，由于能源規(guī)劃的法律地位缺失，簡政放權(quán)后能源項目建設(shè)往往與規(guī)劃目標(biāo)脫節(jié)；企業(yè)市場準入和項目審核制存在較大的人為操作空間，其結(jié)果是無序建設(shè)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞的現(xiàn)象難以得到根本治理。同時，地方的行政干預(yù)違背了市場經(jīng)濟中價格形成機制的原則，能源價格的調(diào)整往往不是通過市場價格機制形成，反而成為了地方扶植高耗能產(chǎn)業(yè)的手段；已經(jīng)取消的煤電聯(lián)動機制，雖然機理是對的，但由于不是通過市場調(diào)節(jié)，而是政府的人為調(diào)控，導(dǎo)致目標(biāo)和結(jié)果出現(xiàn)了很大的偏差。由于規(guī)劃、監(jiān)管、標(biāo)準化等現(xiàn)代化治理手段缺少法律制度的依據(jù)，我們已經(jīng)在市場化改革和能源轉(zhuǎn)型的目標(biāo)漸進過程中付出了一定程度的代價。

    當(dāng)我們在談及《能源法》的時候要清楚地認識到，它雖然“姓”能源，有著自己特殊的屬性和內(nèi)涵；但是它之所以叫“法”，就意味著其既是用來平衡利益的“工具”，也是體現(xiàn)約束力和保障性的“武器”。能源、電力市場是一個人為設(shè)計和構(gòu)筑的市場，并不可能完全依靠自然發(fā)育來實現(xiàn)市場建設(shè)的初衷；能源電力的新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式的實施主體是作為改革基本單元的地方政府和企業(yè)，但新體系的構(gòu)建也不可能依靠舊體系的自愿推進來完成。

    作為《能源法》研究和起草的經(jīng)歷者，我享受著體制變革給我國能源電力領(lǐng)域帶來質(zhì)的變化，也在思考能源立法困局與破局的方式。如果說在改革的探索階段，難以避免地出現(xiàn)種種亂象，各方的認識也很難達成統(tǒng)一，那么新一輪電力體制改革給電力領(lǐng)域在運行范式和思維模式中帶來的深刻變化，使“條件成熟時再逐步形成基礎(chǔ)性法律，以此來確認和擴大改革成果”的迂回方式便水到渠成，一方面，可以通過合理規(guī)避與相關(guān)法律、利益方的交叉與矛盾，減少體制摩擦，提高立法的質(zhì)量和指導(dǎo)性；同時，對“先行先試”的過程中出現(xiàn)的普遍性、共性問題及時糾偏和扶正，使立法在政策宣示的基礎(chǔ)上更具有針對性和可操作性。

    在此版征求意見稿中，在立法理念上最大的突破，是立法的宗旨與取向更加契合市場化改革和能源獨有的開發(fā)利用特點，以法律條文的形式明確了“構(gòu)建清潔低碳、高效安全的現(xiàn)代能源體系”，這種具有宣示性的條款既與時下能源安全新戰(zhàn)略、能源轉(zhuǎn)型、體制改革共生共進，同時也體現(xiàn)了新版《能源法》對于我國未來能源體系發(fā)展趨勢的引領(lǐng)和前瞻；另外一大亮點，是把成熟的政策措施上升成為法律條款，包括能源規(guī)劃的編制內(nèi)容，可再生能源消納配額，能源企業(yè)的信息公開，能源的普遍服務(wù)與補償，能源儲備與應(yīng)急，特別是涉及到電力體制改革中壟斷與競爭的邊界，市場價格形成機制。對這些已取得的市場化改革成果，通過立法的形式進行固化，將市場化的原則和綠色發(fā)展的核心理念上升到法律層面，可以說征求意見稿本身就是對改革成果的宣示和國家意志的體現(xiàn)。

    但是不得不承認的是，作為基礎(chǔ)性、綜合性的法律規(guī)范，《能源法》在體系定位上也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。子法、下位法立法在先，擠占了《能源法》的立法空間，同時《能源法》與其他領(lǐng)域法律法規(guī)的界定與銜接問題，必然導(dǎo)致《能源法》的調(diào)整范圍受到某種局限。

    因此，在立法的思路和基本定位上，如何兼具政策法和行為規(guī)范的特點，是此次征求意見稿在篇章結(jié)構(gòu)調(diào)整中與第一版《能源法》最大的不同——征求意見稿采取“規(guī)范”與“引領(lǐng)”功能相結(jié)合的立法模式，對第一版《能源法》進行了“瘦身”，避免了空泛細化的條款，從十五章140條精簡到十一章115條，進一步突出了整體性和全局性的原則；化繁就簡的同時，對于哪些需要在上位法中表達的，哪些是需要在單行法中體現(xiàn)的；哪些是“母法”不可被替代的，哪些是只能依靠“子法”廓清和規(guī)范的，做到了各有側(cè)重，有效銜接，互為表里，又著力避免立法空白。

    從我個人的角度來看，能源立法已經(jīng)具備了相對成熟的客觀條件，此版征求意見稿凝聚了能源電力領(lǐng)域的普遍共識。盡管在現(xiàn)階段，能源領(lǐng)域依舊缺少強有力的執(zhí)行部門，征求意見稿也或多或少地存在法律語言表達等技術(shù)層面的問題需要進一步修改完善。但是行業(yè)主管部門的積極推動，相關(guān)企業(yè)的熱烈響應(yīng)也讓我們看到了業(yè)界的期盼，畢竟在現(xiàn)代法治化社會的進程中，“有法可遵”總比“無法可依”要強，只有先解決了“有沒有”的問題，才能談及未來“好不好”的問題，這需要我們盡快走出立法的困境與誤區(qū)，抓住這次構(gòu)建完善能源領(lǐng)域法治體系的時代契機。

    CPEM：正如您所述，征求意見稿中用了一整個章節(jié)對于“市場化”的描述終結(jié)了我國對于市場化改革的爭論，同時也以24次高頻出現(xiàn)的“可再生能源”確立了我國能源電力系統(tǒng)“綠色”的發(fā)展方向，但與此同時，對于“市場”、“低碳”與“安全”的統(tǒng)籌，是否是此次公開征求意見后社會反饋的普遍關(guān)切？在反復(fù)修改的過程中，觀點的碰撞又會給我國未來能源治理帶來何種啟發(fā)？

    吳鐘瑚：從此版征求意見稿反復(fù)修改的過程，以及開門立法所收獲的業(yè)界普遍反饋來看，一方面是關(guān)于立法技術(shù)層面語言表達的質(zhì)詢，另一方面，是對于未來改革、以及能源領(lǐng)域整體發(fā)展走勢、程度判斷上的觀點碰撞，這既涉及到責(zé)任主體的責(zé)權(quán)關(guān)系，同時還有市場成熟度所表明的公眾認知對于法律的接受程度。

    現(xiàn)階段，無論是能源安全供給、生態(tài)文明，還是能源的政治博弈，都在呼喚能源向低碳化轉(zhuǎn)型發(fā)展。因此，在征求意見稿中，也將可再生能源列為優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，對可再生能源消納保障及其配額制度、優(yōu)先上網(wǎng)和依據(jù)規(guī)劃的發(fā)電保障性收購制度在法律層面予以確認，并在第四十八條中將“十三五”電力規(guī)劃提出的“建立節(jié)能低碳電力調(diào)度運行制度”納入法條來確?？稍偕茉窗l(fā)展的優(yōu)先地位。一方面希望借助多種政策法規(guī)工具促進能源低碳化發(fā)展，同時，也希望我國的調(diào)度體系在應(yīng)對未來低碳發(fā)展作出技術(shù)準備。

    從反饋的意見來看，有觀點認為，“低碳未必經(jīng)濟，這樣的調(diào)度理念未必能與目前的電價可承受能力接軌”，也有觀點認為“法律對于可再生能源的支持并不是從市場的角度出發(fā)，存在與市場機制不兼容的問題”。不可否認，這樣的觀點和質(zhì)疑各有依據(jù)，關(guān)于“成本”問題也是此次征求意見稿反復(fù)修改過程中爭論最為集中的焦點領(lǐng)域。

    從“十一五”時期開始，我國電力調(diào)度運行在遵循“三公”調(diào)度的基本原則下，從節(jié)能發(fā)電調(diào)度逐步演化為電力市場環(huán)境中安全約束下的經(jīng)濟調(diào)度，在目前的電價可承受能力之下，市場簽訂的中長期協(xié)約都以煤電、水電等經(jīng)濟性電源為主來穩(wěn)定電價的預(yù)期，這既遵循了電力運行的物理規(guī)律，也尊重了市場的經(jīng)濟規(guī)律。

    盡管在目前的市場發(fā)育程度、技術(shù)條件等因素的制約下，施行節(jié)能低碳調(diào)度確實與市場環(huán)境存在碰撞，是否將新型調(diào)度理念提前固化到《能源法》中也涉及到對于我國未來整體能源發(fā)展階段和社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的判斷和把握，但是我們也應(yīng)該看到，可再生能源，尤其是以風(fēng)電、光伏為主的新能源發(fā)電技術(shù)成本在持續(xù)下降，市場競爭能力也越來越強。同時，隨著市場化改革的深入，市場主體逐漸豐富，可再生能源消納主體也從電網(wǎng)企業(yè)擴大到地方政府、售電公司、以及所有參與電力市場交易的用戶。如果所有的政策工具能夠形成合力，隨著發(fā)電成本和上網(wǎng)電價在有效的市場競爭中持續(xù)合理優(yōu)化，低碳調(diào)度這種新型調(diào)度體制自然而然就能夠與市場接軌。

    與此同時，我們也應(yīng)該清醒地認識到，踐行“四個革命、一個合作”的新能源安全發(fā)展觀，是不能單純依靠市場的力量來實現(xiàn)的。盡管在近幾年我國施行的能源消費總量控制、污染物排放強度等約束性指標(biāo)，在倒逼能源轉(zhuǎn)型過程中發(fā)揮了巨大的作用，但是在征求意見稿中，對于高碳能源發(fā)電的發(fā)展并沒有給出明確的退出時間，在“低碳”發(fā)展引領(lǐng)的前瞻性上略顯不足。而調(diào)整優(yōu)化能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費結(jié)構(gòu)，實行有效的能源消費總量控制，需要將規(guī)劃的落實執(zhí)行與立法目的相統(tǒng)籌，以完善的法律體系和明確的指標(biāo)分解配合完成。

    歷來對于關(guān)系國家經(jīng)濟社會發(fā)展和國計民生的全局性、戰(zhàn)略性問題，都是通過設(shè)定明確的總體規(guī)劃目標(biāo)和路線圖，由行業(yè)管理部門按照綜合部門的部署和要求層層貫徹落實。當(dāng)前，能源系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化已經(jīng)從由上至下的推動逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛上轮辽系淖灾餍袆印Ｈ绻胤揭?guī)劃制定與國家戰(zhàn)略出現(xiàn)偏差，這樣涉及到群體決策的行為很難像“濫用審批權(quán)”這樣的個體決策找到具體的行為人進行追責(zé)；同時，規(guī)劃的落實偏差是需要時間來檢驗的，這樣長期的歷史周期跨度，不僅涉及到法律的追訴期，同時也缺少具體的約束性指標(biāo)進行判定。

    推進能源生產(chǎn)和消費革命是一個漫長的過程，目前我國也已經(jīng)明確了2030年碳排放達峰的國際承諾，為了盡快履行和兌現(xiàn)這樣的承諾，需要在《能源法》中對于技術(shù)促進、能源市場規(guī)則、能源績效管理等多個方面以法律條款進行明確，特別是以“近零”碳排放等具體約束性指標(biāo)來體現(xiàn)和配合低碳發(fā)展的趨勢。正如能源領(lǐng)域巨大的基礎(chǔ)設(shè)施投資，折舊期通常以數(shù)十年計，如果不盡快明確“近零”碳排放的時間節(jié)點，就不能有效約束化石能源資產(chǎn)的投資，進而造成未來有可能出現(xiàn)的更多的擱淺成本，同時也會對清潔能源的發(fā)展形成制約。

    從這個角度來說，《能源法》立法的意義，更多地是建立一種制度，讓大家明確目標(biāo)，知道該怎么往下走。清潔、綠色、安全、高效能源體系的建立，并不是輕車熟路，有先例可以借鑒效仿的，而是需要在立法、規(guī)劃、市場、監(jiān)管等多重手段、不同層面的共筑下，建立起與極端重要性和復(fù)雜性相適應(yīng)的現(xiàn)代能源治理體系和治理能力來實現(xiàn)。這其中，不僅涉及到能源立法、能源領(lǐng)域體制改革和能源治理現(xiàn)代化的協(xié)同共進，同時還涉及到中央與地方、地方與企業(yè)，以及各個領(lǐng)域綜合部門間的關(guān)系?！赌茉捶ā坟灤┯谄渲?，在賦予和維護經(jīng)濟活動中各個行為主體權(quán)益的同時，也對其應(yīng)該履行的職責(zé)和義務(wù)予以監(jiān)督和約束。

    當(dāng)然，作為利益平衡的工具，立法過程的本身也是一次對利益群體所持有的利益取向合理化的審視和檢驗。無論是作為改革的參與者，還是利益的固守方，只有站在推進歷史發(fā)展的角度，才能夠去客觀地評判，參與和見證能源法治化進程的提速。