《國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃》目前已經(jīng)形成初稿，并經(jīng)2016年全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議討論。“十三五”既是實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量總體改善的窗口期、轉(zhuǎn)折期，也是負(fù)重前行的攻堅(jiān)期。與以往的規(guī)劃相比，環(huán)保“十三五”規(guī)劃從邊界到內(nèi)容將有哪些變化和調(diào)整？如何看待這個(gè)即將出臺(tái)的新規(guī)劃？本期，《生態(tài)》版特約環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)吳舜澤加以闡釋。

　　環(huán)境質(zhì)量有所改善但問(wèn)題交織

　　近年來(lái)我國(guó)污染治理力度前所未有，進(jìn)程加速推進(jìn)，總體處于環(huán)境質(zhì)量有所改善但問(wèn)題交織的戰(zhàn)略相持期，表現(xiàn)為四大特征：

　　◎容量超載

　　我國(guó)污染物排放逼近或者超過(guò)承載，這是我國(guó)資源環(huán)境國(guó)情的重大判斷。在長(zhǎng)期粗放發(fā)展模式下，隨著快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，污染物排放增長(zhǎng)快、總量大。另外，近年來(lái)因生態(tài)空間壓縮破碎、氣象自然等因素導(dǎo)致承載能力總體下降，時(shí)空波動(dòng)加大。分子增加、分母減少導(dǎo)致的容量超載國(guó)情短期內(nèi)不會(huì)根本扭轉(zhuǎn)，相應(yīng)地生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)脆弱性、風(fēng)險(xiǎn)性明顯加大，必須過(guò)容量“緊日子”、應(yīng)對(duì)硬約束。

　　◎質(zhì)量仍差

　　2015年，全國(guó)338個(gè)地級(jí)及以上城市PM2.5濃度為50微克/立方米，僅76個(gè)城市年均值達(dá)標(biāo)。與發(fā)達(dá)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)相比，我國(guó)環(huán)境質(zhì)量仍然很差，生態(tài)環(huán)境成為社會(huì)需求強(qiáng)烈的稀缺產(chǎn)品。理論上，要確立提供生態(tài)產(chǎn)品屬于發(fā)展內(nèi)涵、生態(tài)產(chǎn)品具有產(chǎn)權(quán)與價(jià)值；實(shí)踐上，要主動(dòng)適應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平提高，社會(huì)公眾訴求明顯提升的“新常態(tài)”，環(huán)境質(zhì)量改善成為全面小康社會(huì)難度最大但必須采取綜合措施確保完成的任務(wù)。

　　◎穩(wěn)中趨好

　　主要污染物減排成效明顯，部分地區(qū)環(huán)境質(zhì)量有所改善。全國(guó)好Ⅲ類水體由1994年的24.9%上升至64.5%，劣V類水體由1999年的37.1%下降至8.8%，大江大河水質(zhì)改善力度非常大；酸雨面積恢復(fù)到20世紀(jì)90年代水平，空氣質(zhì)量改善初見成效。但環(huán)境改善的幅度與老百姓的需求有較大差距，甚至與感受有反差，這有認(rèn)知方式、方法問(wèn)題，也有環(huán)境監(jiān)測(cè)點(diǎn)位關(guān)注國(guó)家生態(tài)環(huán)境“大系統(tǒng)”與群眾關(guān)注身邊生活質(zhì)量“小問(wèn)題”之間“錯(cuò)位”導(dǎo)致的客觀現(xiàn)實(shí)。

　　◎區(qū)域分異

　　我國(guó)區(qū)域間工業(yè)化進(jìn)程、資源能源消耗、環(huán)境稟賦、污染排放強(qiáng)度差異大，不同區(qū)域、流域和城市環(huán)境問(wèn)題分化，質(zhì)量改善步伐不可能“齊步走”、同步達(dá)標(biāo)，全國(guó)960萬(wàn)平方公里不能靠“一招鮮”或一個(gè)“方程式”來(lái)解決，全國(guó)統(tǒng)一性的總量控制方略要更加服從、服務(wù)于不同區(qū)域差異化環(huán)境問(wèn)題的解決，必須制定、實(shí)施更加精細(xì)化的環(huán)境管理政策。

　　辯證認(rèn)識(shí)“十三五”生態(tài)環(huán)境目標(biāo)

　　要應(yīng)對(duì)工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展、資源能源消耗、社會(huì)發(fā)展等新變化、新轉(zhuǎn)折，需要從四個(gè)方面準(zhǔn)確把握、深刻分析、辯證認(rèn)識(shí)未來(lái)生態(tài)環(huán)境目標(biāo)：

　　◎國(guó)際對(duì)比

　　我國(guó)在較低經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下解決更為復(fù)雜的環(huán)境問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)水平、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比具有本質(zhì)區(qū)別。我國(guó)能源結(jié)構(gòu)中的“高煤”特征短期改變難，煤占比長(zhǎng)期在2/3左右，劣質(zhì)煤、散燒煤影響大；而美國(guó)歷史同期僅為19%，歐洲為30%。我國(guó)提出實(shí)行PM2.5控制的2012年，人均GDP約5400美元；而美國(guó)實(shí)行PM2.5控制的1996年，人均GDP28000美元左右。因此，要正視因資源環(huán)境稟賦、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等不同而造成的環(huán)境改善歷程差異。

　　◎全面小康

　　全面建成小康社會(huì)的核心要求是環(huán)境質(zhì)量改善。一方面，全面小康是底線型標(biāo)準(zhǔn)，非達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)或全國(guó)總體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。重點(diǎn)應(yīng)在“兜底”“補(bǔ)短板”，需要將問(wèn)題控制在較低、社會(huì)能接受的水平，但實(shí)際上全國(guó)不少區(qū)域質(zhì)量目標(biāo)應(yīng)高于此。另一方面，老百姓更關(guān)心的是環(huán)境改善結(jié)果而非過(guò)程。相對(duì)于大江大河，老百姓更關(guān)注身邊環(huán)境問(wèn)題，如小河小汊黑臭、灰霾控制、安全飲水等。因此，要響應(yīng)群眾呼聲，將環(huán)境改善的視角和側(cè)重點(diǎn)做相應(yīng)調(diào)整，大小并重、提高針對(duì)性。

　　◎總體改善

　　相比于以往的定性表述，十八屆五中全會(huì)提出要實(shí)現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”目標(biāo)，是指全國(guó)尺度、大范圍、多要素環(huán)境質(zhì)量改善程度會(huì)有一個(gè)質(zhì)變。從穩(wěn)中趨好變?yōu)榭傮w性改善，需要未來(lái)五年做艱巨的努力。特別是老百姓對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善的認(rèn)可度要明顯加大，需要建立信息公開和社會(huì)共治的環(huán)境治理新體系，并采取多重措施，實(shí)現(xiàn)重污染天氣“降頻削峰”，顯著降低灰霾對(duì)年均濃度的“拉升”和公眾心理的“沖擊”。

　　◎質(zhì)量核心

　　十八屆五中全會(huì)首次提出將PM2.5等環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)納入約束性控制，這是一個(gè)重大信號(hào)。從過(guò)去十年單一的主要污染物排放總量約束，到“十三五”期間新增環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)約束，標(biāo)志著環(huán)境保護(hù)階段和治理要求發(fā)生戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。把環(huán)境質(zhì)量作為約束性指標(biāo)和環(huán)保工作的核心，是問(wèn)題導(dǎo)向的結(jié)果，符合公眾需求，也符合環(huán)保發(fā)展規(guī)律。在國(guó)際對(duì)比不樂(lè)觀的情況下，要讓公眾認(rèn)同全面小康和總體改善，必須在久久為功的同時(shí)，把握階段性戰(zhàn)略重點(diǎn)，在“十三五”期間打好若干彰顯力度和成效的攻堅(jiān)戰(zhàn)，解決大氣、水、土壤三大領(lǐng)域若干“刺兒頭”性問(wèn)題，增加綠色產(chǎn)品有效供給。

　　將改革藍(lán)圖具體化為施工圖

　　要瞄準(zhǔn)問(wèn)題，突出重點(diǎn)，轉(zhuǎn)變方式，將頂層設(shè)計(jì)和改革藍(lán)圖具體化為施工圖，把以環(huán)境質(zhì)量為核心的“十三五”生態(tài)環(huán)保規(guī)劃謀劃好，任務(wù)部署好。

　　以三大行動(dòng)計(jì)劃為核心，做深做細(xì)做實(shí)環(huán)境質(zhì)量管理。穩(wěn)步推進(jìn)全國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實(shí)行國(guó)家考核、國(guó)家監(jiān)測(cè)的事權(quán)財(cái)權(quán)重大調(diào)整，積極推動(dòng)環(huán)保督政巡視，實(shí)施生態(tài)環(huán)保黨政同責(zé)……這些制度改革使全面環(huán)境質(zhì)量管理具有前所未有的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。“十三五”生態(tài)環(huán)保規(guī)劃將空氣質(zhì)量改善目標(biāo)要求分解到338個(gè)城市，水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)分解到1900個(gè)控制單元，各地方都能對(duì)號(hào)入座、認(rèn)領(lǐng)任務(wù)要求，實(shí)施績(jī)效考核和責(zé)任追究，切切實(shí)實(shí)把大氣、土壤與水三大污染防治行動(dòng)計(jì)劃變成一個(gè)操作性強(qiáng)的“施工圖”。

　　加大環(huán)境治理力度，提高治污成效。十八屆五中全會(huì)倡導(dǎo)綠色富國(guó)、綠色惠民，要求在實(shí)現(xiàn)綠色化底線要求的同時(shí)，推動(dòng)形成“綠色即發(fā)展”的內(nèi)生機(jī)制。要做硬空間、紅線、準(zhǔn)入等環(huán)境宏觀調(diào)整，增量生態(tài)化改造和綠色新增長(zhǎng)點(diǎn)培育并重，資源能源消耗控制與治污減排同步，在治標(biāo)的同時(shí)加大治本力度。同時(shí)，環(huán)境治理要“穩(wěn)、準(zhǔn)、狠”。這個(gè)“準(zhǔn)”字特別重要，由地方根據(jù)差異化環(huán)境問(wèn)題提出針對(duì)性、有效性措施，實(shí)施多污染物協(xié)同控制，讓一部分區(qū)域率先達(dá)標(biāo)，其他區(qū)域明顯改善。

　　重構(gòu)環(huán)境治理基礎(chǔ)制度和機(jī)制。以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，就要實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度。兩條制度鏈條很重要，其一是督政體系。我國(guó)長(zhǎng)期存在保護(hù)弱、發(fā)展強(qiáng)，或者一撥人搞發(fā)展、一撥人搞保護(hù)，這種負(fù)向激勵(lì)制度不利于加快補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板。要發(fā)揮機(jī)制體制優(yōu)勢(shì)，抓好“關(guān)鍵少數(shù)”，實(shí)行發(fā)展與保護(hù)“一崗雙責(zé)”，倒逼地方黨委政府積極主動(dòng)地實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)保和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融合協(xié)調(diào)。其二是督企體系。綜合運(yùn)用環(huán)境司法、排污許可、信息公開、損害賠償追責(zé)等制度，落實(shí)企事業(yè)單位的主體責(zé)任，將所有固定污染源納入監(jiān)管范圍，實(shí)施行業(yè)化、系統(tǒng)性、精細(xì)化的全過(guò)程管理。